Un Estado ágil e inteligente – Rebelion

Norberto Bobbio, en su conocido ensayo Derecha e izquierda (Editorial
Taurus), estableció que el criterio de delimitación política entre la
izquierda y la derecha se reducía a la cuestión de la igualdad. Mientras
la derecha justificaría un cierto nivel de desigualdad, la izquierda
haría de la lucha por la igualdad su razón de ser. Bobbio quiso
reivindicar esa distinción –que desde la Revolución Francesa sirvió para
dividir el universo político en dos partes opuestas– para hacer frente a
quienes argumentaban que esa dicotomía ya no tenía vigencia. Se
trataba, sin duda, de una simplificación que dejaba en un segundo plano
otras diferencias importantes como, por ejemplo, el dualismo
público/privado. La derecha se identifica con la defensa de la propiedad
privada y tiende a entender lo público como un instrumento al servicio
de la iniciativa privada, identificada con el mercado. En cambio, la
izquierda tiende a considerar lo público como una esfera compartida, en
donde el Estado juega un rol relevante no sólo como redistribuidor de la
riqueza –ofreciendo bienes públicos como educación, salud, ayudas
frente al desempleo o jubilaciones–, sino también como instrumento para
favorecer el desarrollo y la expansión del empleo, lo que algunos
denominan el Estado desarrollista.

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Esta reivindicación del papel del Estado como actor determinante en
el crecimiento y el desarrollo de los países se ha visto fortalecida por
la enorme expansión que han conseguido las economías del sudeste
asiático, donde los gobiernos dieron forma a instituciones favorecedoras
del desarrollo. En general, existe acuerdo en que esa expansión se
debió a que se establecieron políticas industriales y sectoriales que
potenciaron el cambio estructural y persiguieron políticas comerciales
aperturistas, pero también selectivas y estratégicas; que promovieron el
ahorro e influyeron sobre la asignación del crédito; fueron selectivas
en las entradas de inversiones extranjeras; propiciaron el aprendizaje
tecnológico; evitaron la aparición de inestabilidades macroeconómicas;
invirtieron en capital físico (infraestructuras) y humano (educación y
sanidad), etc. Y también realizaron una labor de monitoreo permanente de
las regulaciones estatales para verificar si se cumplían los objetivos
para el que habían sido diseñadas, evitando así que una maraña de
regulaciones trabara las iniciativas de las empresas. Si bien el
desarrollo es un proceso complejo, que está condicionado por un contexto
espacio-temporal irrepetible –de modo que no se pueden trasladar
mecánicamente las experiencias, las instituciones o las políticas
económicas–, es cierto también que todos estos países dotaron al Estado
de una burocracia muy profesionalizada, relativamente independiente, y
aislada de la presiones de los grupos de interés que persiguen la
obtención de ventajas indebidas aprovechando las lagunas e imprevisiones
de las regulaciones (rent seeking).

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Un programa para la Argentina

La Cátedra Abierta del Plan Fénix dio a conocer en estos días una
actualización de las propuestas formuladas hace más de 20 años, en plena
crisis de 2001. Recuerdan que, desde sus inicios, el Plan Fénix
sostiene que el rol del Estado consiste en promover el desarrollo de las
fuerzas productivas y hacer efectiva una justa distribución del ingreso
y la riqueza. Añaden que la intervención estatal busca reproducir la
fórmula desarrollo-equidad-gobernabilidad para hacer efectivo el
desarrollo con equidad, que no puede esperarse del libre juego de los
mercados.

Sin embargo, también advierten que los objetivos de la intervención
estatal no serían posibles si no se contara con una administración
pública profesionalizada, íntegra, centrada en el ciudadano, y por lo
tanto ágil e inteligente, abierta al talento. Esta es una cuestión que
ha sido descuidada por los gobiernos de centroizquierda en América
Latina y que no puede ser postergada. La indiferencia al problema de la
calidad en la forma que el Estado presta sus servicios a la sociedad es
el argumento utilizado por las nuevas y viejas derechas para denunciar
un Estado “hipertrofiado”, en el que supuestamente sobraría gente.
Estamos, evidentemente, ante una falsedad, dado que, como se señala en
el documento del Plan Fénix, “se constata la existencia de un “síndrome
sobra-falta”: en ciertos organismos y para ciertas funciones, sobra –en
efecto– personal (por lo general, de baja calificación), mientras que en
los mismos u otros organismos falta personal con los perfiles
necesarios para desempeñar funciones esenciales, generalmente de alta
calificación. La solución no es, entonces, “echar gente”, sino
planificar cuidadosamente la futura planta de personal en función de la
revisión que se haga del valor público de cada área funcional, adoptando
una inteligente política de reconversión, reasignación e incorporación
programada”.

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Otro déficit de la gestión pública argentina, reconocida en el
documento del Plan Fénix, “es la virtual ausencia de planificación y el
cortoplacismo como la dimensión temporal dominante en la formulación de
políticas públicas”. Los autores añaden que, si bien la misión de la
administración pública debería ser la de planificar el futuro, gestionar
el presente y evaluar el pasado, estos objetivos no se consiguen. Esto
se traduce en una falencia consistente en que “no existen políticas de
Estado”, es decir, “cursos de acción que se mantengan en el tiempo en
una cierta área de política pública, más allá de la coyuntural ocupación
del gobierno por una fuerza política e, inclusive, a través de
gobiernos de distinto signo”. De este modo, consideran que resulta muy
difícil planificar previendo el futuro y proyectando la asignación de
recursos y responsabilidades que serían necesarias para alcanzar los
objetivos y metas establecidas por un gobierno. Aunque la cita es
extensa, resulta ineludible para tomar consciencia de la envergadura del
problema: “Los planes estratégicos, en nuestro país, suelen detenerse
en las metas y no prevén la distribución de responsabilidades, las
actividades, plazos, cronogramas, recursos e indicadores de resultados.
La motivación prevalece sobre la comprensión de los fenómenos que se
pretende resolver. Las decisiones suelen ser súbitas, inconsultas y a
menudo infundadas e inconducentes (…) se pierde la oportunidad de
aprender de los fracasos al perder sentido los mecanismos de
seguimiento, control y evaluación de las decisiones, desapareciendo
virtualmente la rendición de cuentas. Porque sin planificación no hay
control de gestión para evaluar si se alcanzaron o no las metas. Por lo
tanto, reconciliar los tres tiempos –futuro, presente y pasado– de la
gestión pública es otra prioridad de la cargada agenda de largo plazo,
más allá de la inevitable atención de la coyuntura”.

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El Estado moderno

La mayoría de los países que han alcanzado niveles elevados de
desarrollo han resuelto desde hace tiempo el problema de la ineficiencia
del Estado. La tarea más relevante y más difícil consiste en
profesionalizar el personal estatal y prepararlo para cumplir con los
desempeños asignados. Tal labor debería ser precedida de una
reingeniería de los procesos de gestión administrativa para definir las
áreas que se deben preservar de las que deben ser reducidas o
eliminadas. Es un desafío similar al que enfrentan las empresas privadas
que implantan sistemas de calidad homologados por instituciones que
certifican esos procesos para obtener mejoras en la productividad. Esto
demanda denodados esfuerzos, que no se puede llevar a cabo si no existe
una voluntad política muy firme de alcanzar ese objetivo. Se debe
librar, al mismo tiempo, una batalla cultural para que los propios
empleados públicos y los sindicatos entiendan y acompañen los esfuerzos
por jerarquizar la función pública y ponerla al servicio de la sociedad
civil.

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Otra medida de importancia trascendental es implantar un canal único
de ingreso a la función pública, mediante pruebas de admisión que
permitan evaluar la capacidad de los aspirantes. Esto supone terminar de
modo radical con la colonización del Estado por los partidos políticos
para acabar con la práctica de incorporar militantes, familiares o
amigos, amparándose en absurdos pretextos. Es un tema que le resulta muy
difícil entender a la clase política argentina, acostumbrada a utilizar
las “cajas” del Estado para financiar la actividad política, otorgando
puestos a militantes rentados que no cumplen con el cometido por el que
teóricamente han sido incorporados.

Para observar cómo resolvieron otros países este problema, es muy
ilustrativo el ejemplo español. Desde que se inició el proceso de
transición en España con la aprobación de la Constitución de 1978, el
ingreso a la función pública se hace estrictamente por pruebas de
admisión que se llevan a cabo en todo el país el mismo día. En el
Boletín Oficial se publica la convocatoria a cubrir las plazas
previamente establecidas, según las necesidades comprobadas por el
Ministerio de Administraciones Públicas. Se hacen públicos también los
temarios sobre los que serán examinados los participantes, dependiendo
del puesto al que aspiran. Por ejemplo, un aspirante a inspector de
Hacienda deberá abordar el estudio en profundidad del esquema impositivo
español. Para tener una idea de la importancia de la convocatoria, en
la de 2022 se presentaron 98.000 opositores para cubrir 6.700 plazas
dentro de la Administración General del Estado, pero también se han
efectuado convocatorias para cubrir plazas en Justicia, Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad del Estado, Ejército y Seguridad Social. Muchas de
estas personas cuentan ya con un título profesional de tercer grado y,
sin embargo, deben preparan los temarios de cada convocatoria para
obtener las mejores calificaciones, que son los promedios que
determinarán si se le adjudica la plaza. Las pruebas son anónimas, bajo
un número aleatorio y son revisadas por tribunales especiales, que
desconocen a quién pertenece el examen que deben calificar. Este proceso
tan complejo garantiza no sólo la preparación para el puesto que se
deberá desempeñar, sino también el reconocimiento de que la obtención de
una plaza es obra exclusiva del esfuerzo personal, sin que quede
lastrada por agradecimiento a un determinado partido u “operador”
partidario. Es decir, permite obtener funcionarios verdaderamente
independientes en el cumplimiento futuro de sus cometidos.

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En el documento del Plan Fénix se enuncia también la conveniencia de
avanzar más decididamente en la adopción de la nueva filosofía de
gestión pública que se denomina “Estado abierto”, y que consiste
básicamente en el fortalecimiento de la transparencia, participación,
rendición de cuentas e innovación. Añaden que, si bien el país es
miembro activo de la Open Government Partnership, estamos
todavía lejos de una real apertura de las instituciones estatales y
provinciales y del Poder Judicial. De allí que “la caja negra del Estado
se manifiesta en el relativamente reducido índice de control de la
corrupción que exhibe la Argentina en el ranking latinoamericano”. Otro
desafío consiste en aprovechar las transformaciones sin precedentes
generadas por cambios en la tecnología, la digitalización y la ciencia.
Los gobiernos y las organizaciones del sector público no han sabido
fortalecer su capacidad de anticipación para enfrentar y adaptarse a
estos cambios tecnológicos, así como aprender a convivir con la
complejidad e incertidumbre propias de los nuevos tiempos. Finalmente,
el documento dedica un espacio a señalar la distorsionada estructura
tributaria de nuestro país, en donde los impuestos gravan los consumos
más que las rentas o la riqueza, de manera que sólo un quinto de lo
recaudado corresponde a imposición directa. También recuerda la
necesidad de alcanzar un diseño definitivo del sistema de
coparticipación tributaria, una asignatura pendiente desde la reforma
constitucional de 1994.

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Un consenso de amplitud

El documento del Plan Fénix aborda en su parte final una serie de
consideraciones políticas. Sostiene que un proyecto de desarrollo, para
que sea aceptado por la sociedad, demanda identificar a los actores en
condiciones de encararlo, para convocarlos en la dirección que el mismo
marca. Naturalmente, se aspira a conseguir un consenso lo
suficientemente amplio para que la iniciativa obtenga un respaldo que
otorgue le legitimidad política. La búsqueda de esa adhesión supone
derribar barreras ideológicas y políticas para alcanzar un mínimo común
denominador.

Si bien la realidad política actual muestra la dificultad de encarar una empresa de estas características, debemos nuevamente acudir al ejemplo de los países del sudeste asiático que salieron del atraso porque lograron consensuar un proyecto de desarrollo compartido, a pesar de las diferencias partidarias. Como señala Mariana Mazzucato en un reciente documento de la CEPAL, “un Estado con más audacia y capacidad puede ser un socio mejor para las empresas, al sentar las bases para nuevas alianzas público-privadas que maximicen el beneficio público en vez de simplemente los beneficios privados”.

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Fuente: https://www.elcohetealaluna.com/un-estado-agil-e-inteligente/